引言：上海作为全国城市更新开展水平领先的城市，在2021年9月发布《上海市城市更新条例》（以下简称《条例》）的基础上，即将发布《上海市城市更新指引》（以下简称《指引》），目前征求意见稿已出。作为上海城市更新工作开展的指导性政策文件，《指引》明确了上海未来的城市更新方向、行动机制的构建要求、更新实施路径等内容，同时强化了相关政策支持和保障，充分结合了过往城市更新工作中遇到的实际问题，进行了系统性的政策优化，使其在实操层面具备更强的指导作用。故本文选取其中重点内容，进行解读。
一、上海城市更新政策溯源&《指引》发布意义
城市更新作为一项与各地城市特色、发展阶段高度相关的工作，其相关政策的制定自然也需与地方实际深度结合，无法一概而论。作为具有世界影响力的现代化国际大都市，上海对于城市更新方式、政策体系与管理架构的探索，一直走在国内城市前列，具有良好的前瞻意义。
早在2013年，中央城镇化工作会议首次提出城镇化推进从“增量土地”向“存量土地”挖掘后，上海便开始跟进相关政策文件的制定工作。从2014年起，上海陆续颁布相关实施办法，并开展城市更新行动计划、项目试点，探索了多种具有创新性的实践模式。
上海城市更新工作在法治轨道上稳步推进，从2014年尚未形成体系化的政策结构，到2021年9月《条例》的出台，建立起了较为完善的全类别、全流程的一体化城市更新制度体系，标志着上海城市更新进入新阶段。
上海城市更新相关政策时间线
故本次《指引》的发布，对于上海加快转变城市发展方式、统筹城市规划建设管理、推动城市空间结构优化和品质提升，以及经济、人口和产业的平衡发展，具有十分重要的意义。
二．《指引》要点内容解读
1.内容总览
此次《指引》共分为六章四十二条，主要包含五方面内容：总则、区域更新、零星更新、保障措施、监督管理。其中大部分条款在《条例》中已有出现，本次进行了概念明确及细化；也涉及部分新增条款，对《条例》未尽之处进行了补充及系统性完善。
《指引》目录
2.要点解读
第一章 总则
此次《指引》总则篇章，在原有《条例》中关于适用范围、管理治理体系、各级各部门职责等内容细化的基础上，重点说明了城市更新的具体工作原则、更新目标及重点任务。
更新目标
其中，针对城市更新工作的重点任务，《指引》结合上述更新目标进行了具体拆解，深入结合上海城市发展实际，实现了更新对象全覆盖，为各主体分类开展城市更新行动指明了方向。
重点任务
具体来看，各细分任务主要可归为以下4类：
1.加强长板：
进一步提升商务聚集区品质，更好承载金融、贸易、航运等全球城市核心功能；围绕轨道交通站点和综合性交通枢纽集聚城市功能，适度提高站点周边开发强度，以强度换空间；
2.补足短板：
提升产业能级，形成具有国际竞争力的高端产业集群；强调产城融合、功能复合，存量产业用地盘活及转型；为保护建筑植入高品质公共资源，促进保护建筑活化利用；
3.改善民生：
持续推进老旧住房更新，提升社区服务水平；加强城市生态空间与活动空间有机融合，提升城市公共空间品质；提前布局智慧基础设施，提供远程医疗、线上教育等智慧服务；
4.辐射周边：
通过推进重大公共服务设施建设，打造服务长三角、辐射全国的高等级公共服务设施体系。
同时，结合国土空间规划确定的地区区位，明确提出上海城市更新工作应体现分区差异化的分区导向，针对中心城、主城片区、新城及新市镇，精细化提出了不同的更新要求，体现了上海更新工作的系统性，以及针对不同功能区域因地制宜的差异化思考。
第二章&第三章 区域更新&零星更新
此次《指引》，按项目类型分为区域更新及零星更新两个篇章，对两类项目的定义，方案编制规则，认定、发布流程及实施要求，分别进行了详细规定。其中，区域更新政策精度更高，零星更新部分内容参照区域更新执行。
区域更新&零星更新的定义。
针对区域更新项目，本次《指引》核心亮点是首次明确了统筹主体的确定方式、资格条件和权利义务。解决了上海城市更新项目推进过程中，各意向参与主体最关注的问题之一。统筹主体的确定方式根据项目类型，分为指定和公开遴选。《指引》明确了两种方式的选取原则，对于关乎保障民生、推动城市发展的重点区域，及公开遴选流标的更新区域，可由区人民政府指定。体现了政府对于民生项目、关键项目及市场积极性低的困难项目的主导及兜底，有效确保了更新质量及推进效率，在鼓励市场主体积极参与的同时，也突出了政府把控能力。
第四章 保障措施
上海在城市更新中先行先试，结合过往丰富的项目经验，在《指引》中继续使用一个完整篇章，对《条例》中的保障措施进行了完善，为各主体更好参与城市更新工作，提供了更有力的政策支持，本文选取其中重点条款进行解读。
保障措施
要点一：规划政策保障
此次《指引》，明确了针对区域更新和零星更新的规划保障细则。
对于区域更新项目，明确强调了“优先保障公共空间、公共服务设施、基础设施等系统性公共要素“，与总则中强调构建多元融合的”十五分钟生活圈“、“完善公共服务设施和基础设施、提高城市服务水平”的更新目标相呼应。
对于零星更新项目，在原有政策基础上，探索增加了新的实施路径，提出“对于实现地区功能品质提升有重大贡献的零星项目，可以探索在区人民政府与实施主体协商土地、经济、招商、建设等其他条件的基础上，合理确定规划指标”。体现了上海未来城市更新中，对于地区功能品质提升重要性的重视，也符合上海精细化城市运营及发展的更新思路，针对较难处理的零星地块给予了灵活的规划调整空间，从源头上保障此类用地在更新中的遗留问题，实现“应更尽更“。
要点二：用地政策保障
用地保障，在保持《条例》中基本土地供应方式（招标、拍卖、挂牌、协议出让、划拨等）不变的基础上，结合城市更新各类项目实施中遇到的实际困难，进行了较大程度的优化。
城市更新项目类型
针对情况一，《指引》规定了针对城市更新项目周边的“边角地“、”夹心地“、”插花地“等零星土地，不具备开发条件的，可以采取扩大用地的方式整体开发，为中心城区更新项目中经常遇到的异型+小体量地块的老大难问题，提供了解决方案和政策支持，从政策端保障了更新方案的科学性及完整性。在用地手续流程上，也在合理范围内进行了明确简化。
针对情况二，《指引》明确了可按照存量补地价方式补缴土地出让金项目的具体操作流程，及具体定价原则。其中为切实解决城市更新项目面临的投产平衡难题，明确提出基于正常市场评估土地价格，可考虑核减房屋成本、土地前期开发成本、公共要素建设成本等细项，并设置一定浮动比例，最终确定合理土地价格。
这一政策，对于北上广深等土地绝对价格高、土地款在项目投入端占比高的城市，从政策端明确了降低土地成本的合规渠道，也实际考虑了统筹主体进行土地整理的相关成本。通过土地价款的合理调整，建立了合理的增值利益分配机制，对参与各方的利益进行了有效再分配，能充分激发各方参与城市更新项目的积极性。
要点三：资金、金融及税费政策保障
此次《指引》在《条例》原有的3类支持政策基础上，重点完善了资金及金融保障政策。
资金，金融及税费政策保障
资金端，在坚持强调由区人民政府安排资金支持涉及民生保障的城市更新项目（如旧住房更新、“城中村“改造）、鼓励发行地方债筹集改造资金外，首次提出了”建立旧住房更新项目相关权利主体之间的成本分担机制“，鼓励符合标准的项目按程序使用住宅专项维修基金，由政府和操作主体成本共担，减小城市更新项目中此类项目的资金压力。
同时，对于要点二中涉及的可按存量补地价方式补缴土地出让金的地块，特别明确“市、区人民政府取得的土地出让收入，在计提国家和本市有关专项资金后，剩余部分由各区统筹安排，用于城市更新和基础设施建设等“。通过增强土地款非政策预留部分的使用针对性，明确了城市更新项目涉及的土地出让收益增值部分，能回归投入到城市更新及民生改善建设中，使更新收益持续支持更新项目的滚动发展，持续提升城市价值。
要点四：产业转型升级引导政策保障
本次《指引》，基于原《条例》促进产业用地高效配置的大原则，专门新增了对于低效产业用地按照“一地一策“的分类处置原则，实现低效产业用地盘活。如协议转让、物业置换、园区平台回购、结余土地分割转让、节余房屋租赁等盘活方式，充分吸收了各地产业园项目操作中的可行方案，对于未来各主体进行产业园更新、盘活低效产业园资产、寻找项目资金平衡方式，提供了有利借鉴。
同时，对于城市更新涉及转型为产业用地的，要求纳入土地全生命周期管理，并需通过合同约定用地绩效和土地退出机制，也体现了上海政府对于产业用地等长期经营性物业，要求统筹主体在规划阶段，即要全盘权衡好运营效率及退出机制等内容，从可持续角度思考产业导入、运营收益、退出收益，避免此类用地再度成为低效用地。
第五章 监督管理
此次《指引》基于《条例》原有的监督管理政策，进一步细化了全生命周期管理的参与部门、考虑因素及管理要求。对于城市更新项目涉及用地手续办理的，首次提出了“谁提出、谁负责、谁监管“原则，要求对土地全生命周期管理要求的落实情况进行评定，依法实施监督。在土地开发的各个环节反复强调了“全生命周期”概念，体现了上海政府对于各类用地可持续发展、向运营要效益、城市价值挖潜的长远眼光和负责态度。
同时，《指引》针对更新区域实施、零星更新项目实施、代建移交设施、产权不移交设施四类项目分别规定了监督管理细则，尤其强调认定更新方案后需按规定时间实施，否则需重新认定更新方案。体现了对于项目全周期更新节点把控的重视，及关注项目方案时效性、力争确保最终落地方案为已综合考虑了相关变化的最优方案。
全生命周期管理要求
三．总结及展望
城市更新是城市再繁荣的必然举措，随着城市发展水平的变化，城市更新发展历程也不断迭代、进入到强调以人为本、高质量发展的转型期，更强调城市综合治理和社区自身发展的新局面，从注重经济发展到强调民生优先。
上海作为超大型城市，城市建设发展模式已率先从外延扩张进入内涵提升、大规模增量建设转向存量更新为主的阶段。作为典型的政府主导型城市更新，在过程中强调全生命周期管理，突出政府把控能力，由市政府成立城市更新领导小组，统筹、协调全市城市更新工作；同时也给予下级政府、市场主体及社会公众充分的参与渠道，最大程度激发市场活力，推动多方协商、共建共治。
在十四五规划和2035远景纲要的大背景下，在上海2035总规“规划建设用地负增长”、“土地利用方式转变倒逼城市转型”的要求下，上海本次《指引》在城市更新的新模式、新路径、新经验的探索中，进行了更为深入和落地的尝试，作为《条例》的细化和延伸，具有鲜明的城市特色，延续了上海城市发展和精细化管理的理念，以践行“人民城市”重要理念为核心，继续贯彻了共建共享原则，值得深入解读和思考，也值得其他城市学习借鉴。
【团队介绍】
中建八局第二建设有限公司是中建集团（世界500强第9位）直属大型骨干央企，目前位列中建号码公司三强。公司下辖15个分公司、6个专业公司、1个设计研究院和9家法人单位。其城市更新业务以“平台化赋能、市场化运作、创新性发展”为理念，围绕政府社会经济发展任务，联合地方平台公司，发挥央企资源优势，通过全程参与城市更新项目的调查研判、策划规划、建筑环境设计、资金统筹、可行性研究、产业导入、商业运营、资产运作等，利用系统各专业公司和战略资源推动空间布局优化、功能体系重构、产业转型升级，实现低效资源再利用、价值创造和资产升值，从而达成区域能级提升。
【撰稿人】施季如 刘超 程钰涵